Por. Ludwig Huber.
Instituto de Estudios Peruanos.
La gran mayoría de los estudios sobre la corrupción se acercan al tema desde una perspectiva normativa y tratan el fenómeno como una respuesta de individuos a una determinada estructura de incentivos. En coincidencia con esta visión, las instituciones que abanderan la lucha contra la corrupción, como el Banco Mundial y Transparencia Internacional, afrontan el problema desde el lado institucional, a través de la búsqueda de reformas administrativas y de mecanismos de control. Estas instituciones parten de una definición de la corrupción como “abuso de un cargo público para el beneficio privado”.
Basando nuestra argumentación en una amplia revisión bibliográfica y en un estudio de caso en la ciudad de Ayacucho, pensamos que el aspecto institucional-normativo sí es importante; sin embargo, no logra comprender plenamente la fenomenología, los contenidos, los significados y la persistencia de la corrupción, ni dar suficientes pautas para combatirla con eficiencia.
La definición de la corrupción como “abuso de un cargo público para el beneficio privado” implica la existencia de determinadas condiciones políticas. El fondo de esta perspectiva es la percepción de una administración pública íntegra y apolítica, de acuerdo al modelo de la burocracia racional de Max Weber. Según Weber, una burocracia moderna está conformada por funcionarios individuales que sólo actúan conforme a sus obligaciones profesionales, con atribuciones nítidamente delimitadas y en una jerarquía claramente establecida en lo que se refiere a la toma de decisiones. Para ello, son seleccionados de acuerdo a su calificación y tienen una carrera por delante, durante la cual cuentan con un sueldo asegurado y están sometidos a una disciplina y un control estricto. Las características centrales de la burocracia moderna en la perspectiva weberiana, entonces, son la imparcialidad, la impersonalidad y, sobre todo, la estricta separación entre cargo y titular. La corrupción ocurre cuando se viola este ideal burocrático.
Sin embargo, si no existen las condiciones políticas adecuadas, los parámetros fallan. Este es el caso en el contexto de nuestro estudio, donde las esferas pública y privada se compenetran mutuamente. La separación de las dos esferas en el marco del desarrollo capitalista y de la aparición del sujeto burgués en la Europa del siglo XVIII tuvo su origen en la preocupación por proteger la esfera privada – que incluía la religión y, sobre todo, la propiedad – de la intrusión por parte del Estado. El ejemplo ayacuchano, en cambio, muestra que el problema en este caso no es tanto el de proteger la sociedad de un Estado prepotente, sino más bien cómo evitar las diferentes formas de “captura del Estado” por parte de estratos sociales populares.
El mecanismo principal para “captar” al Estado es la activación de redes sociales particulares. El amiguismo, el compadrazgo, el paisanaje, la familia extensa son manifestaciones de este sistema de relaciones informales, que penetran la estructura administrativa formal y disuelven sus pretensiones universalistas en un conjunto de características particulares.
El funcionario típico ayacuchano es un funcionario “empresarial” en busca de dividendos, insertado en una amplia red de relaciones sociales, a las cuales puede recurrir en caso de una necesidad, pero a las cuales también tiene que apoyar cuando se lo piden, pues el particularismo de las redes informales obliga a un trato favorable para sus integrantes aún cuando esté perjudicando los derechos de otros. Los funcionarios públicos se ven confrontados así con una amplia gama de demandas que no están en su manual de funciones, y las fronteras entre reciprocidad y corrupción se diluyen en un continuo de diferentes tipos de interacción, entre gestos de agradecimiento, favores, regalos y coimas abiertas, siendo el soborno pecuniario el último recurso para los que no tienen otros medios de persuasión.
Sólo en la superficie, entonces, la burocracia ha logrado avances significativos en la obtención de rasgos universales. En lo esencial, las normas de la burocracia moderna se hallan sofocadas por obligaciones particulares. En este contexto, la corrupción no se limita a una conducta disfuncional de individuos, sino es una práctica social que se basa en códigos morales disyuntivos y sistemas informales de interacción, tanto o más poderosos que las estructuras formales y oficiales.
Al generalizarse esta conducta, se inicia una dinámica de corruptelas con una aceptación bastante alta en la población. Sólo en coincidencia con disposiciones socioculturales favorables, la corrupción puede obtener un nivel de “normalidad” tan alarmante y un rango estructural, casi autónomo, que la inmuniza en buena medida contra medidas de reforma; es decir, funciona de acuerdo a su propia lógica sociocultural y las iniciativas dirigidas hacia la reforma de aspectos externos, como la estructura de iniciativas, no la afectan.
Las expectativas que las organizaciones anti-corrupción ponen en la sociedad civil para “vigilar” al Estado y ejercer presión para mayor accountability y transparencia parten, sin mayor análisis, de una percepción liberal-democrática de la sociedad civil, la que no necesariamente se da en un país como el Perú, y mucho menos en las periferias. El problema de la pequeña corrupción no es el problema de un (mal) Estado versus una (buena) sociedad civil, sino que ambos forman parte del mismo sistema de intercambio de bienes y servicios que en la literatura antropológica se ha llamado el “complejo de la corrupción”.
Instituto de Estudios Peruanos.
La gran mayoría de los estudios sobre la corrupción se acercan al tema desde una perspectiva normativa y tratan el fenómeno como una respuesta de individuos a una determinada estructura de incentivos. En coincidencia con esta visión, las instituciones que abanderan la lucha contra la corrupción, como el Banco Mundial y Transparencia Internacional, afrontan el problema desde el lado institucional, a través de la búsqueda de reformas administrativas y de mecanismos de control. Estas instituciones parten de una definición de la corrupción como “abuso de un cargo público para el beneficio privado”.
Basando nuestra argumentación en una amplia revisión bibliográfica y en un estudio de caso en la ciudad de Ayacucho, pensamos que el aspecto institucional-normativo sí es importante; sin embargo, no logra comprender plenamente la fenomenología, los contenidos, los significados y la persistencia de la corrupción, ni dar suficientes pautas para combatirla con eficiencia.
La definición de la corrupción como “abuso de un cargo público para el beneficio privado” implica la existencia de determinadas condiciones políticas. El fondo de esta perspectiva es la percepción de una administración pública íntegra y apolítica, de acuerdo al modelo de la burocracia racional de Max Weber. Según Weber, una burocracia moderna está conformada por funcionarios individuales que sólo actúan conforme a sus obligaciones profesionales, con atribuciones nítidamente delimitadas y en una jerarquía claramente establecida en lo que se refiere a la toma de decisiones. Para ello, son seleccionados de acuerdo a su calificación y tienen una carrera por delante, durante la cual cuentan con un sueldo asegurado y están sometidos a una disciplina y un control estricto. Las características centrales de la burocracia moderna en la perspectiva weberiana, entonces, son la imparcialidad, la impersonalidad y, sobre todo, la estricta separación entre cargo y titular. La corrupción ocurre cuando se viola este ideal burocrático.
Sin embargo, si no existen las condiciones políticas adecuadas, los parámetros fallan. Este es el caso en el contexto de nuestro estudio, donde las esferas pública y privada se compenetran mutuamente. La separación de las dos esferas en el marco del desarrollo capitalista y de la aparición del sujeto burgués en la Europa del siglo XVIII tuvo su origen en la preocupación por proteger la esfera privada – que incluía la religión y, sobre todo, la propiedad – de la intrusión por parte del Estado. El ejemplo ayacuchano, en cambio, muestra que el problema en este caso no es tanto el de proteger la sociedad de un Estado prepotente, sino más bien cómo evitar las diferentes formas de “captura del Estado” por parte de estratos sociales populares.
El mecanismo principal para “captar” al Estado es la activación de redes sociales particulares. El amiguismo, el compadrazgo, el paisanaje, la familia extensa son manifestaciones de este sistema de relaciones informales, que penetran la estructura administrativa formal y disuelven sus pretensiones universalistas en un conjunto de características particulares.
El funcionario típico ayacuchano es un funcionario “empresarial” en busca de dividendos, insertado en una amplia red de relaciones sociales, a las cuales puede recurrir en caso de una necesidad, pero a las cuales también tiene que apoyar cuando se lo piden, pues el particularismo de las redes informales obliga a un trato favorable para sus integrantes aún cuando esté perjudicando los derechos de otros. Los funcionarios públicos se ven confrontados así con una amplia gama de demandas que no están en su manual de funciones, y las fronteras entre reciprocidad y corrupción se diluyen en un continuo de diferentes tipos de interacción, entre gestos de agradecimiento, favores, regalos y coimas abiertas, siendo el soborno pecuniario el último recurso para los que no tienen otros medios de persuasión.
Sólo en la superficie, entonces, la burocracia ha logrado avances significativos en la obtención de rasgos universales. En lo esencial, las normas de la burocracia moderna se hallan sofocadas por obligaciones particulares. En este contexto, la corrupción no se limita a una conducta disfuncional de individuos, sino es una práctica social que se basa en códigos morales disyuntivos y sistemas informales de interacción, tanto o más poderosos que las estructuras formales y oficiales.
Al generalizarse esta conducta, se inicia una dinámica de corruptelas con una aceptación bastante alta en la población. Sólo en coincidencia con disposiciones socioculturales favorables, la corrupción puede obtener un nivel de “normalidad” tan alarmante y un rango estructural, casi autónomo, que la inmuniza en buena medida contra medidas de reforma; es decir, funciona de acuerdo a su propia lógica sociocultural y las iniciativas dirigidas hacia la reforma de aspectos externos, como la estructura de iniciativas, no la afectan.
Las expectativas que las organizaciones anti-corrupción ponen en la sociedad civil para “vigilar” al Estado y ejercer presión para mayor accountability y transparencia parten, sin mayor análisis, de una percepción liberal-democrática de la sociedad civil, la que no necesariamente se da en un país como el Perú, y mucho menos en las periferias. El problema de la pequeña corrupción no es el problema de un (mal) Estado versus una (buena) sociedad civil, sino que ambos forman parte del mismo sistema de intercambio de bienes y servicios que en la literatura antropológica se ha llamado el “complejo de la corrupción”.
Todo lo dicho tiene consecuencias evidentes para la lucha contra la corrupción. Si las formas y la incidencia se encuentran fuertemente influenciadas por el contexto sociocultural específico, entonces es razonable concluir que los esfuerzos para su reducción deben ser social y culturalmente adecuados. Las iniciativas contra la corrupción deberían evitar simplificaciones, como la de dar por sobreentendido unos ideales burocráticos generalizados, y considerar la relación compleja entre legalidad y legitimidad en un contexto específico. Estamos convencidos que no hay soluciones “de molde”, universalmente aplicables.
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